預(yù)案僅僅是預(yù)案?實踐成效不明顯

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前，我國已有38個地級及以上城市出臺了應(yīng)急預(yù)案。

　　實踐是檢驗應(yīng)急預(yù)案效果的唯一辦法。一年來，多地都啟動過預(yù)案應(yīng)對重污染天，在實踐過程中，或多或少都出現(xiàn)了一些問題。

　　2013年12月22日19點32分，天津市環(huán)保局通過微博發(fā)布啟動Ⅲ級(黃色)重污染天預(yù)警的消息，通知立即采�、蠹夘A(yù)警響應(yīng)，其中強制性措施有車輛限行等。但隨即，天津市交管局否認了要進行限行的要求。

　　2014年3月，北京市出現(xiàn)長時間霧霾天，北大附中校長提出北大附中初中部停課一天，隨后被海淀區(qū)教委叫停。

　　不論預(yù)案的“朝令夕改”，還是不同部門之間的“烏龍事件”，都反映出應(yīng)急預(yù)案存在的一些缺陷。

　　首先是應(yīng)急預(yù)案缺乏針對性。從2013年11月，環(huán)境保護部發(fā)布《關(guān)于加強重污染天氣應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)意見》開始，在前后不足半年的時間內(nèi)，眾多城市相繼出臺了應(yīng)急預(yù)案。時間倉促導(dǎo)致很多城市的預(yù)案面孔“雷同”。

　　事實上，每個城市的污染源不同，應(yīng)急預(yù)案的側(cè)重點也應(yīng)有所差別。否則，千城一面，最終的結(jié)果就只能是事倍功半，缺乏可操作性。

　　其次，政府相關(guān)部門的專項實施方案有待補充。應(yīng)急預(yù)案涉及到環(huán)保、交通、教育等多個部門，而目前的應(yīng)急預(yù)案只是簡單地表述要停課、限行，具體到各部門是否有相應(yīng)的實施細則?是否能相互銜接?比如有的方案提出了機動車限行措施，但如何實施和保障，提前多久、以何種方式通知，在相應(yīng)的專項實施方案中沒有進行詳細規(guī)定。這些雖然是細節(jié)，但都影響到應(yīng)急預(yù)案的實施效果。

　　最重要的是，很多城市的應(yīng)急預(yù)案沒有明確違反預(yù)案的懲罰措施，讓預(yù)案缺乏權(quán)威性和執(zhí)行力。而一些地方在應(yīng)急時出現(xiàn)部門聯(lián)動混亂的現(xiàn)象，也折射出對部門間進行協(xié)調(diào)的規(guī)定不足，以及對預(yù)案執(zhí)行監(jiān)督力度不夠等問題。

　　多地探索“突圍”

　　江蘇省重新修訂重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，完善了預(yù)警標準設(shè)置、信息發(fā)布、應(yīng)急措施落實等工作;寧波出臺重污染天氣應(yīng)急預(yù)案實施手冊，加強可操作性;石家莊開展污染源解析工作，為應(yīng)急預(yù)案措施提供科學依據(jù)……

　　預(yù)案突圍，首先要找準城市重污染天形成的根源。對于重污染天，有“源”才有因。應(yīng)急預(yù)案的制訂應(yīng)該基于科學分析和污染源解析。環(huán)境保護部應(yīng)急辦副主任閆景軍表示，相關(guān)部門應(yīng)該在分析污染大氣重污染發(fā)生時段、頻率、持續(xù)時間、污染來源和特征污染物的基礎(chǔ)上，掌握工業(yè)源、面源、移動源等大氣污染源動態(tài)數(shù)據(jù)，建立大氣污染源清單。

　　其次，在科學分析基礎(chǔ)上，找準癥結(jié)，才能對癥下藥。組織專家分析論證，找準關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提出應(yīng)急響應(yīng)措施。所以，政府相關(guān)部門要按照職責分工制定專項實施方案，對應(yīng)急響應(yīng)措施進行細化。應(yīng)急響應(yīng)措施應(yīng)當體現(xiàn)“穩(wěn)”、“準”、“狠”。穩(wěn)，即穩(wěn)妥可行，既要采取嚴格的應(yīng)急響應(yīng)措施，又要保證基本民生和經(jīng)濟發(fā)展;準，即準確科學，找準應(yīng)急響應(yīng)措施與污染物排放之間的關(guān)聯(lián)，有的放矢;狠，即狠下功夫，嚴格落實應(yīng)急響應(yīng)措施，停、限、減等措施要強硬。

　　最重要的是強化政府主導(dǎo)地位，建立起問責機制，確保應(yīng)急預(yù)案能夠落實。

　　《關(guān)于加強重污染天氣應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)意見》專門提出各地的應(yīng)急方案中要有問責的內(nèi)容，各地的應(yīng)急預(yù)案中也有相關(guān)規(guī)定。

　　與其他環(huán)境突發(fā)事件不同，霧霾主要影響的是人體健康，無法用金錢衡量。另一方面，實施重污染天的應(yīng)急預(yù)案不會產(chǎn)生立竿見影的效果，在一些人眼中，是否落實應(yīng)急預(yù)案看起來就顯得有些“無關(guān)緊要”，對應(yīng)急預(yù)案的問責難免給人以“高高舉起，輕輕放下”的感覺。

　　政府應(yīng)該作為應(yīng)急預(yù)案的制訂者、實施者，更是落實預(yù)案的第一責任人。尤其是涉及到眾多部門的協(xié)調(diào)工作，只靠環(huán)保部門牽頭，難以“服眾”。在這種情況下，政府的主導(dǎo)作用就顯得尤為重要。只有做到明確責任，落實預(yù)案措施，落實不力被追責，才能盡可能保證重污染天氣下，人民群眾的身體健康。任何預(yù)案落實不力的行為，都是對人民群眾健康權(quán)益的漠視。

　　完善預(yù)警應(yīng)急體系　響應(yīng)措施因地制宜

　　保定市在環(huán)保部應(yīng)急辦和河北省環(huán)保廳的大力指導(dǎo)下，以及環(huán)保部環(huán)科院、規(guī)劃院和中組部“千人計劃”pm2.5特別防治小組提供的技術(shù)支持下，經(jīng)過多次論證、反復(fù)修改以及桌面推演，對重污染天氣預(yù)案進行了修編，逐步完善了重污染天氣應(yīng)急管理工作。

　　環(huán)保部有關(guān)負責人表示，保定新修編的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，強化了系統(tǒng)性，體現(xiàn)了科學性、銜接性、可操作性和靈活性，為優(yōu)化預(yù)案積累了經(jīng)驗。不但預(yù)警體系更加合理，體制保障更加有力。而且預(yù)警理念有重大突破，應(yīng)急響應(yīng)的可操作性有本質(zhì)改善，預(yù)案橫向、縱向的銜接更加清晰，應(yīng)急措施落實有了根本保障。

　　首先，由過去的概念模糊轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)警、響應(yīng)及解除全過程各個環(huán)節(jié)清晰易行，增強了預(yù)案的可操作性。保定市副市長楊寶東表示，新修編的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案對各類預(yù)警劃分、科學術(shù)語表述等分別進行了調(diào)整，使預(yù)警分級情形描述更實際、內(nèi)容更全面。同時，確定了監(jiān)測、預(yù)報、會商、預(yù)警信息發(fā)布、預(yù)警級別調(diào)整、預(yù)警解除整個工作流程，對每個環(huán)節(jié)進行了詳細規(guī)定。在“響應(yīng)部分”重點強化了各部門響應(yīng)方案的內(nèi)容，使各部門不但知道“做什么”，還知道“怎么做”、“誰去做”、 “什么時間做”。

　　其次，由過去的被動響應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樘崆皟商祛A(yù)警和預(yù)警即響應(yīng)，增強了預(yù)警的科學性。保定市環(huán)保局有關(guān)負責人表示，保定根據(jù)中組部“千人計劃”pm2.5特別防治小組研發(fā)的提前5天預(yù)測空氣質(zhì)量指數(shù)趨勢的成果，以及氣象部門提前 5天預(yù)報天氣的情況，在“預(yù)警信息發(fā)布時間”部分，分別規(guī)定了預(yù)警信息提前2天發(fā)布、提前1天發(fā)布，以及未提前發(fā)布而出現(xiàn)了重污染天氣時的緊急發(fā)布，為各項響應(yīng)措施的準備和落實提供充足的時間。

　　三是，由過去的對企業(yè)關(guān)停限產(chǎn)“一刀切”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“一廠一策”、“一廠一案”，增強了預(yù)案的針對性。楊寶東說，保定市充分考慮社會經(jīng)濟承受能力、企業(yè)減排空間以及民生問題。在三級及以上應(yīng)急響應(yīng)措施中，電力、水泥行業(yè)實行“一廠一策”，根據(jù)實際生產(chǎn)狀況，通過優(yōu)化治理工藝措施實現(xiàn)減排;造紙、印染等其他行業(yè)實行“一廠一案”，通過輪流停產(chǎn)措施實現(xiàn)減排。

　　此外，由過去的部門操作轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府主�?dǎo)，形成了較為完善的體系，增強了預(yù)案的完整性。保定市環(huán)保局有關(guān)負責人表示，保定市新修編的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案形成了政府與部門緊密配合的體系。不但打破了各縣市應(yīng)急預(yù)案照抄市級或同級預(yù)案的老路，而且明確了格式、內(nèi)容，使整個預(yù)案系統(tǒng)有機銜接，更加完整。其中，企業(yè)操作方案根據(jù)行業(yè)特性，規(guī)定了限排措施、減排量和應(yīng)急響應(yīng)的各個細節(jié)。

　　同時，保定建成了與周邊城市協(xié)調(diào)聯(lián)動的體系。修改后的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案形成了橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋、協(xié)調(diào)聯(lián)動的預(yù)案體系，在預(yù)警響應(yīng)措施等方面與周邊省市應(yīng)急預(yù)案和實施方案對縫銜接，便于配合更大區(qū)域同步取得綜合成效。